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Por: William Villalobos Herrera
RESUMEN: ¡La energía es clave para el desarrollo económico! El presente artículo académico tiene como fin describir las principales innovaciones regulatorias que propone el proyecto de Ley 22009 “Ley para la Promoción y Regulación de los Recursos Energéticos Distribuidos a partir de Fuentes Renovables”; el cual, ha sido recientemente presentando en la Asamblea Legislativa de Costa Rica.
PALABRAS CLAVES: Transición Energética - Generación Distribuida - Autoconsumo – Recursos Distribuidos – Medición Virtual – Servicios Auxiliares – Generación Compartida
INTRODUCCIÓN.
Desde los Acuerdos de París (COP21), no han sido pocos los países que han estado inmersos en un rediseño de su política pública energética. Propiamente, en el caso costarricense «al igual que ha sucedido en otros países» el contexto disruptivo que experimenta el sector eléctrico, provoca una efervescencia regulatoria respecto de aquellas condiciones requieren de mejora y adaptabilidad.
Un correcto rediseño de política pública y determinación de condiciones regulatorias supone siempre un ejercicio de previsibilidad ex ante «por demás sesudo». De ahí que, la transición energética demanda prever escenarios de riesgo «de previo» a la definición de políticas; dado que, para un Regulador o un Rector de Política Pública es esencial el poder disponer de análisis prospectivos de inversiones, costos, valoraciones de tecnologías, así como los impactos que sus decisiones puedan tener en los sectores.
Lamentablemente, aunque lo expuesto parezca sensato; no siempre se consigue que el diseño de políticas o la definición de condiciones regulatorias partan de tal premisa. Por tanto, la valoración reposada «con criterio técnico y consenso político» es fundamental si se quiere arribar a un impacto positivo sobre la industria y los distintos actores sujetos a la regulación; lo cual «pareciera ser» lección aprendida con la construcción de este proyecto de Ley.
INCIDENCIA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO ECÓNOMICO EN EL FENÓMENO DISRUPTIVO ENERGÉTICO.
El Derecho Administrativo establece garantías que sirven para evitar los excesos de la administración, sus intervenciones; y desde luego, las arbitrariedades que, pueden darse como consecuencia de las conexiones entre la autoridad política y el interés económico.
Por su parte, el papel del Derecho Administrativo Económico, en los diferentes sectores de la economía «el energético no es la excepción», busca estimular, ayudar y mejorar las actividades que se consideren relevantes para el interés público. Sobre el particular el profesor Laguna Paz (2016) refiriéndose al Derecho Administrativo Económico indica:
“Está compuesto de fundamentos, principios y técnicas jurídicas de intervención de los poderes públicos en la economía (…) se desarrollan libertades económicas y crean condiciones para el despliegue de los restantes derechos y libertades públicas, consiguiéndose mayores niveles de prosperidad, existiendo un reto que es una regulación que asegure un adecuado funcionamiento, corrija excesos y supla fallos.” (pág.21)
En esta misma línea Huapaya (2011) indica que, el rol del Estado de acuerdo con el orden jurisdiccional es el de ser vigilante o regulador de las actividades económicas potenciando mecanismos ordenadores y correctivos del mercado, buscando un equilibrio entre la regulación y la libertad de mercado.
El papel de la regulación no es «peccatta minuta»; por el contrario, si se comparte que la misma es una acción impuesta por el Estado, obligado resulta entender «parafraseando al profesor salmantino Rivero Ortega» el ¿porqué? y ¿para qué? de esta.
Regular un sector tan complejo como el energético no es «ni por asomo» tarea sencilla; en tanto, además de ir de la mano con el diseño de la política pública, demanda una altísima dosis de concertación, diálogo y timming político. Justamente, es acá es donde está «el quid de la cuestión» porque al final sucede que no siempre las condiciones regulatorias terminan siendo coherentes con los objetivos del diseño de la política pública; o bien, con el momento político idóneo para implementarlas, sobre el particular, sesuda razón lleva Del Guayo (2006) al afirmar que:
(…) plantear una regulación es una actividad compleja que no consiste en mandar y controlar sino en comprender las diversas manifestaciones que influyen en ella; que pueden tener como resultado una limitación al mercado o bien una regulación que impulse la actividad. (p 50.)
Adicionalmente, no siempre los Reguladores tienen información veraz; y por tanto, las llamadas «asimetrías de información» provocan serias incógnitas que con recurrencia se traducen en crasos riesgos regulatorios; sobre el particular el profesor Ariño Ortíz (2017) indica:
“La regulación incorpora en muchas ocasiones ambigüedad, calculada o no. Así, con frecuencia se establece que el nivel de competencia para que se activen o desactiven determinadas facultades del regulador en el mercado de que se trate (eléctrico, gasista, de combustible, de transportes y otros) ha de ser “suficiente”. Sin embargo ¿Cuándo es suficiente? ¿Cómo estimamos el mercado relevante a efectos de suficiencia? Si hacemos comparaciones -hoy, que el benchmarking está tan de moda-, ¿con qué países hemos de hacerlas? Otro tanto cabe decir de conceptos frecuentemente utilizados en la regulación como “facilidades esenciales”, “precios asequibles”, etcétera. ¿Quién aprecia o cómo se declara el carácter esencial de una instalación? ¿Cuál es el nivel de asequibilidad de un precio? (pág. 47)
Si se comparte la tesis de que, la regulación exige un delicado equilibrio entre la libertad e imposición de cargas para defender el mercado y asegurar «al mismo tiempo» la correcta prestación de un servicio público o de una actividad de interés general; lo deseable siempre será contar con un regulador: i) informado, ii) comedido en sus decisiones, iii) cercano a los operadores de forma tal que, su injerencia en el mercado evite nefastas consecuencias para los agentes económicos del mercado.
Así las cosas, uno esperaría que un buena regulación sitúe como su eje y centro al usuario; y que, los reguladores busquen prevenir que se desvirtué la regulación ante el surgimiento de situaciones que no se tomaron en cuenta por asímetrías o por captura. Tema recurrente, cuando se analizan las consecuencias de los conocidos «fallos de la regulación»; entendidos como aquellos donde el Estado no garantiza el control efectivo en el cumplimiento de la norma en un sector al cual se está regulando, ni garantiza la imparcialidad, ni la objetividad con relación al interés público (Laguna Paz 2016, pp.37-39).
PROYECTO N° 22009: “LEY PARA LA PROMOCIÓN Y REGULACIÓN DE RECURSOS ENERGÉTICOS DISTRIBUIDOS A PARTIR DE FUENTES RENOVABLES”
EL PORQUÉ DE LA INICIATIVA.
El contexto actual, ha venido provocando cambios «disruptivos y dinámicos» en la matriz energética mundial, en donde las mejoras tecnológicas permiten la generación de energía de forma más eficiente, sostenible y a menor costo, lo cual plantea cambios paradigmáticos con respecto al papel del Estado en materia energética, el rol del consumidor y de la ciudadanía en general.
La iniciativa de ley que se analiza, pretende un rediseño regulatorio que responde a criterios de mínima intervención, flexibilidad, previsibilidad, objetividad, neutralidad, claridad, uniformidad, tecnicidad, transparencia y protección del usuario final. Bien podría afirmarse, que se trata de un proyecto necesario en el proceso de transición y transformación que experimenta el sector energético a nivel mundial; que, en mi criterio, denota una visión centrada en 4 ejes: acceso universal, asequibilidad, sostenibilidad y seguridad.
LO QUE PLANTEA EL PROYECTO.
El proyecto de Ley establece condiciones necesarias para promover y regular «bajo un régimen especial» la integración, el acceso, instalación, conexión, interacción y control de recursos energéticos distribuidos basados en fuentes renovables de los abonados interconectados al Sistema Eléctrico Nacional (SEN). En términos generales, promueve una regulación objetiva, transparente, eficiente, y no discriminatoria; pero a su vez, flexible y dinámica con menos pesos regulatorios hacia el usuario.
De entrada, corrije el error histórico al que nos llevó la Procuraduría General de la República en el año 2015 en su dictámen 165-2015 que calificó la Generación Distribuida como Servicio Público «en función de la publicatio y la titularidad pública».
Así, el artículo 16 cataloga como servicios económicos de interés general: i) la generación distribuida con fuentes renovables modalidad medición neta sencilla, ii) el almacenamiento de energía para autoconsumo, iii) la autogestión de la demanda vinculada y complementaria al servicio de distribución. Lo cual, procura una intervención menos intensa por parte del Estado sobre una actividad a manos de los prosumidores; sin embargo, somete estos servicios a un régimen especial a cargo de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (Aresep); y sujetos, a obligaciones de servicio público tales como (i) calidad, (ii) cantidad, (iii) confiabilidad, (iv) seguridad, (v) garantías de acceso al servicio, (vi) suministro de información.
Por su parte, el artículo 17 plantea la publificación «declaratoria de Servicio Público» de 2 actividades: i) la generación distribuida con fuentes renovables mediante la modalidad medición neta completa (venta de excedentes), ii) el almacenamiento de energía para abastecer el Sistema Eléctrico Nacional (SEN). Importante aclarar que, este almacenamiento no es el mismo que realiza un prosumidor para fines de autoconsumo; sino que, refiere al almacenamiento de energía que está dispuesto para prestar un servicio auxiliar necesario para mantener la confiabilidad, seguridad, continuidad y calidad de la operación del sistema eléctrico nacional, dentro de los límites que establecen los criterios de seguridad operativa, calidad, seguridad y desempeño del sistema eléctrico nacional, con el fin de prevenir el colapso o para recuperar el sistema eléctrico nacional en caso de una contingencia, un colapso parcial o total del sistema.
A nivel de esquemas de fomento; este proyecto de Ley, contribuye decididamente a la transformación del sector eléctrico, impulsando un modelo eléctrico más sostenible, adaptando las nuevas tecnologías (especialmente si se contempla un futuro con una multitud de microrredes enlazables entre sí, trabajando de forma coordinada, como una evolución de la Smart grid), y promoviendo una mejora en las redes eléctricas; todo lo cual, contribuirá a un aprovechamiento eficiente y sencillo de las diferentes fuentes de energías renovables.
Llama poderosamente la atención, la declaratoria de interés público respecto la investigación sobre recursos energéticos distribuidos, energías renovables no convencionales y sistemas de almacenamiento; así como la creación de un Fondo de Investigación con el objetivo de desarrollar programas de investigación sobre recursos energéticos distribuidos, energías renovables no convencionales y sistemas de almacenamiento que será administrado por el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (Conicit).
Adicionalmente, el proyecto impulsa y regula dos figuras medulares en materia de Generación Distribuida: la Operación en paralelo sin entrega de excedentes a la red (artículo 18) y el autoconsumo virtual (artículo 19), lo cual permitirá que un prosumidor de un sistema que produce excedentes registrados en un medidor (punto de generación) se le reconozcan en otro medidor (punto de consumo) de conformidad con la regulación técnica y tarifaria que determine la Aresep.
Promueve a su vez, un proceso de electrificación eficaz, pues habilita la utilización de los avances tecnológicos para lograr llevar electricidad a sectores de la sociedad costarricense que hoy día siguen sin tener acceso a este servicio público; lo cual es congruente con la democratización energética, la reducción de la pobreza energética y el empoderamiento de los consumidores; fines que como país respetuoso de los Derechos Humanos impulsamos. Esto se ve reflejado con la introducción de la figura de la Generación Distribuida Comunal Compartida del artículo 28, que permitira que en las zonas del país en las que no se cuenta con red eléctrica del sistema eléctrico nacional (SEN) cualquier persona, física o jurídica, podrá brindar un servicio de generación distribuida comunal compartida para proveer a esos consumidores de electricidad, lo cual implicará un beneficio para las 7.500 familias costarricenses que siguen sin tener acceso a energía lo cual representa el 0,6% para lograr el 100% de acceso.
A MODO DE CONCLUSIÓN:
El modelo de regulación por el que se optó no es casualidad, buscó equilibrar «de la mejor manera» intereses contrapuestos entre los distintos actores: i) Empresas Distribuidoras, ii) Consumidores, iii) Empresas Proveedoras en el Sector. Adicionalmente, apostó por una regulación que asegure: i) reglas claras, ii) independencia regulatoria, iii) regulación de los servicios auxiliares, iv) fomento a nuevas tecnologías, v) lograr la meta d el 100% de acceso a energía en el país.
De convertirse en Ley de la República, su reglamentación será vital para resguardar el espirítu de la misma «de lo cual habrá que estar vigilantes», y sobre todo, habrá que esperar como será el rediseño de los esquemas tarifarios. Ciertamente, uno esperaría una metodología tarifaria que determine una tarifa propia para la GDA que cubra los costos de generación, los gastos de servicios auxiliares, los peajes de transmisión o de distribución, las características eléctricas de los puntos de consumo; lo cual llevará, «indefectiblemente» a la supresión de la actual tarifa de acceso. Por tanto, estaremos atentos a su trámite en la Asamblea Legislativa.
Bibliografía:
Ariño, Gaspar. (2017). Logros y Fracasos de la Regulación. Revista de Derecho, 47.
Asamblea Legislativa de Costa Rica. (2020). Expediente 22009: Ley Para la Promoción y Regulación de Recursos Energéticos Distribuidos a partir de Fuentes Renovables.
Del Guayo, Iñigo. (2017). Regulación. Madrid España, Marcial Pons.
Ferney, L.; (2012). Regulación del mercado de energía Eléctrica en América Latina. Colombia Universidad de Externado.
Huapaya, R.; (2010), Algunos apuntes sobre las relaciones entre el Derecho administrativo económico y el concepto anglosajón de la Regulación, Perú, La pontificia Universidad Católica del Perú.
Laguna-De Paz, José Carlos. (2016). Derecho Administrativo Económico. Madrid, España: Civitas - Thompson Reuters.
Laguna- De Paz, José Carlos. (2010). Regulación sectorial y normas generales de defensa de la competencia. España, REDA (Revista Española de Derecho Administrativo).
Rivero, R.; (2015). Derecho Administrativo Económico. Madrid España, Universidad Marcial Pons